Uitvoering van Emancipatiebeleid


3. BINNENLANDSE ZAKEN

3.1 Doelstellingen/kerntaken departement

In het Beleidsprogramma staan de volgende doelstellingen en kerntaken vermeld:

Hoofddoelstelling van het ministerie van Binnenlandse Zaken is de bevordering van de democratische rechtsstaat. Binnen de rechtsstaat verdient de positie van minderheidsgroepen bijzondere aandacht. De minister van Binnenlandse Zaken is dan ook verantwoordelijk voor de coŲrdinatie van een beleid dat is gericht op een samenleving waarin leden van minderheidsgroepen gelijke kansen en volwaardige ontplooiingsmogelijkheden hebben.

Eerste kerntaak voor Binnenlandse Zaken is de ontwikkeling van een doeltreffend, doelmatig en eigentijds democratisch rechtsstatelijk bestuur, zowel op decentraal als op centraal niveau.

Een tweede kerntaak betreft de zorg voor het overheidspersoneelsbeleid. Het gaat daarbij om kwaliteit, kwantiteit, arbeidsvoorwaarden en personeelsmanagement.

Een derde kerntaak van Binnenlandse Zaken betreft het verzekeren van de veiligheid voor de burgers.

3.2 Vertaling naar departementaal emancipatiebeleid

Op het terrein van bovengenoemde kerntaken heeft het ministerie in de periode 1992-1995 de volgende emancipatie-bevorderende activiteiten verricht.

  1. De evenredige deelname van vrouwen aan de maatschappelijke en politieke besluitvorming wordt bevorderd d.m.v. het project Vrouwen in Politiek en Openbaar Bestuur (VPO) en de participatie van Binnenlandse Zaken in het project Vrouwen in Besluitvorming;
  2. De evenredige vertegenwoordiging van allochtone vrouwen in gekozen vertegenwoordigende organen en in politieke functies, wordt bevorderd d.m.v. een deelproject van het VPO-project nl. het project allochtone vrouwen.
  3. Ook heeft Binnenlandse Zaken in 1993 mede namens Justitie en Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de notitie "Voorkeursbeleid: Randvoorwaarden en Beleid" aan de Tweede Kamer gezonden (TK, 1992-1993, 23002, nr.1). In deze notitie is het juridisch kader geschetst waaraan voorkeursbeleid in het algemeen moet voldoen. Ook zijn in deze notitie de criteria vermeld die de rijksoverheid met betrekking tot voorkeursbeleid hanteert. Deze notitie is ter kennis gebracht van de overige overheidswerkgevers. Tevens is in 1993 ten behoeve van de uitvoeringspraktijk door Binnenlandse Zaken een voorlichtingsbrochure uitgebracht "Voorkeur met beleid: Randvoorwaarden voor voorkeursbehandeling van doelgroepen in het personeelsbeleid bij de overheid", augustus 1993, waarin de voorwaarden voor het voeren van een zorgvuldig voorkeursbeleid ten aanzien van de verschillende doelgroepen zijn beschreven;
  4. Met het positieve actiebeleid voor (allochtone) vrouwen bij de rijksoverheid wordt beoogd een toename van het aantal (allochtone) vrouwen in alle functies bij de rijksoverheid.
  5. In het Politie emancipatieplan (februari 1990) is een nadere uitwerking gegeven van het vastgestelde streefcijfer van 25% executieve politievrouwen in 1995. Als uitvloeisel van dit plan heeft de minister van Binnenlandse Zaken de Landelijke Politie Emancipatiecommissie (LPEC) ingesteld. Deze commissie kreeg tot taak de minister en de korpsbeheerders te adviseren over het te voeren emancipatiebeleid. De LPEC heeft een groot aantal adviezen uitgebracht en onderzoeken verricht.
    Ten aanzien van de brandweer is het streefcijfer tweeledig en als volgt vastgesteld: 5% vrijwillige en 10% beroepsbrandweervrouwen in het jaar 2000. In tegenstelling tot de politie, heeft de minister van Binnenlandse Zaken geen zeggenschap over het brandweerpersoneel, aangezien dat gemeentepersoneel is. Desondanks zijn in stimulerende zin een aantal maatregelen totstandgekomen die een positieve invloed hebben gehad op het aantal vrouwen bij de brandweer.

3.3 Feitelijke analyse en knelpunten

Openbaar bestuur

In 1995 is het project "Vrouwen in Politiek en Openbaar Bestuur" (VPO) beŽindigd. Binnenlandse Zaken voerde met dit project het kabinetsstandpunt terzake uit. De vierde en laatste Voortgangsrapportage zal in september aan de Tweede Kamer worden toegezonden. In deze rapportage zullen de gegevens over 1995 worden opgenomen. Resultaat van het project is in ieder geval geweest dat de betrokken actoren (departementen, politieke partijen) gestimuleerd zijn het onderwerp op de agenda te plaatsen en aldus het aandeel vrouwen in politiek en openbaar bestuur te verhogen. Hiermee kan echter niet worden volstaan. Het moment is nu aangebroken om het beleid als lijnactiviteit, opgenomen in het reguliere beleid, voort te zetten.

Binnenlandse Zaken heeft daarnaast deelgenomen in de Interdepartementale Projectgroep Vrouwen in Besluitvorming die in maart 1996 haar werkzaamheden beŽindigde, met het verschijnen van het eindadvies "Vrouwen in besluitvorming: de volgende stap". Hierin constateert de Projectgroep dat voor het realiseren van het doel, namelijk evenredige deelname van vrouwen en mannen in (politieke) besluitvorming, er zeker nog een aantal jaren op de ingeslagen weg moet worden doorgegaan. De Projectgroep beveelt aan dat hoewel maatschappelijke organisaties zelf verantwoordelijk zijn voor de concrete verhoging van deelname aan besluitvorming in hun organisatie, de rijksoverheid zich de komende jaren blijft inzetten om de voorwaarden en het klimaat hiervoor te scheppen. In het deelproject Allochtone vrouwen in de politiek is de laatste jaren een aantal activiteiten ontwikkeld, zoals een startconferentie in juni 1993 en een tweetal brochures: pioniers in de Politiek en een trainingsmodule ten behoeve van trainsters van politieke cursussen die in 1994 zijn verschenen. Het project is eind 1995 afgerond met een slotconferentie waarin de vraag "hoe kan het thema allochtone vrouwen op de agenda van politieke partijen blijven" centraal stond. De eindrapportage van het project wordt na het zomerreces aan de Tweede Kamer gezonden.

Binnenlandse Zaken heeft samen met Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Volksgezondheid, Welzijn en Sport (en later ook Economische Zaken), voorts het initiatief genomen tot het oprichten van TOPLINK, het bureau dat deskundige vrouwen bemiddelt bij bestuursfuncties. De bijdrage van Binnenlandse Zaken aan TOPLINK is F. 100.000,- op jaarbasis. Deze subsidie zal tot en met 1997 worden verstrekt. Daarna zal worden bezien of en hoe deze voorziening kan worden voortgezet. Een belangrijk criterium bij de beoordeling is het aantal en de kwaliteit van de bemiddelingen. Knelpunt is dat de vraag nog achterblijft bij het aanbod.

In 1996 is Binnenlandse Zaken samen met Sociale Zaken en Werkgelegenheid gestart met een project "Vrouwen in externe adviesorganen". Tot medio 1996 is een helpdesk operationeel om die departementen die daar behoefte aan hebben, te ondersteunen bij het vinden van deskundige vrouwen voor functies in adviesorganen. Achterliggende reden hiervoor is een bepaling in de Kaderwet Herziening Adviesstelsel (art.11), om te komen tot evenredige deelname van vrouwen aan adviesorganen.

De Algemene wet gelijke behandeling (AGWB, Stb. 1994, 230) is op 1 september 1994 van kracht geworden. In deze wet wordt aangegeven wanneer het maken van onderscheid is toegestaan. Hierdoor is effectief optreden tegen discriminatie mogelijk geworden. Met deze wet wordt dan ook een belangrijke bijdrage geleverd aan de handhaving van het gelijkheidsbeginsel bij de overheid in het maatschappelijk verkeer. De op grond van deze wet ingestelde commissie gelijke behandeling, moet toezien op de naleving van deze wet.

Overheidspersoneelsbeleid

Met het positieve actiebeleid voor vrouwen bij de rijksoverheid wordt beoogd een toename van het aantal vrouwen in alle functies bij de rijksoverheid (zie punt 4).

In 1991 is het EMO-II plan gestart. In het kader van dit plan heeft elk ministerie een taakstelling gekregen voor de instroom van minderheden. Bij de registratie ten behoeve van het EMO-plan is er onderscheid gemaakt naar sekse en functieniveau. Naar het zich laat aanzien is een groot deel van de taakstelling gerealiseerd. Hierbij lijkt de instroom van vrouwen iets groter te zijn geweest dan die van mannen. Op dit moment wordt de eindrapportage EMO-II afgerond. De verwachting is dat de rapportage hierover na het zomerreces aan de Tweede Kamer wordt aangeboden.

Het kabinet heeft besloten om het voorkeursgroepenbeleid vanaf 1 januari 1996 te decentraliseren naar de afzonderlijke ministeries. Reden hiervoor vormt het feit dat dit beleid is geinternaliseerd en derhalve onderdeel vormt van de reguliere bedrijfsvoering. Dit betekent dat de centrale bemoeienis vanuit Binnenlandse Zaken beŽindigd kon worden. De bestaande plannen voor minderheden (EMO-II), vrouwen (Positieve Actie voor Vrouwen bij de Overheid) en gehandicapten (WAGWE-beleid) zijn in 1995 afgerond.

In opdracht van Binnenlandse Zaken heeft in 1995 een onderzoek plaatsgevonden naar de sexe-neutraliteit van het functiewaarderingssysteem FUWASYS. Het onderzoek is in januari 1996 afgerond. De conclusie luidt dat de kenmerken van FUWASYS sexe-neutraal zijn en dat bij de gebruikers ervan geen systematische afwijking wordt geconstateerd bij de waardering van typisch vrouwelijke en typisch mannelijke functies.

Veiligheid

In paragraaf 2 onder punt 4 is aangegeven waarom de LPEC is ingesteld. In de vijf jaar van haar bestaan heeft de LPEC een groot aantal adviezen gegeven en onderzoeken verricht. Een belangrijk advies werd in 1993 uitgebracht "Beleid tegen seksuele intimidatie bij de politie". Dit advies vormt de leidraad voor de korpsen bij de vormgeving en uitwerking van het beleid op dit gebied. Mede door toedoen van de LPEC wordt in alle regionale politiekorpsen emancipatiebeleid gevoerd. In de meeste korpsen zijn hiervoor emancipatiewerkers aangesteld.

Naast de LPEC waren op emancipatieterrein bij de politie nog een aantal organisaties actief, waaronder het Landelijk Steunpunt Politievrouwennetwerk (LSP) en het European Network for Policewomen. Deze beide organisaties richtten zich met name op de ondersteuning van politievrouwen "op de werkvloer", door de opzet en ondersteuning van politievrouwen en het verzorgen van trainingen. Beide organisaties werden grotendeels gesubsidieerd door de minister van Binnenlandse Zaken.

Vanuit vakbondszijde wordt het emancipatiebeleid bij de politie ondersteund en gestimuleerd. Gezien de eigen specifieke taak van de vakbonden, hebben de twee grootste bonden (de Nederlandse Politiebond en de Algemeen Christelijke Politiebond) hiertoe, met subsidie van de minister van Binnenlandse Zaken, een emancipatiemedewerker aangesteld.

De inspanningen van het ministerie van Binnenlandse Zaken, de korpsen en de diverse organisaties hebben niet geleid tot het bereiken in 1995 van het vastgestelde streefcijfer. Het percentage is blijven steken op 12,2. Dit geeft eens te meer aan dat bij het emancipatiebeleid veelal niet op korte termijn substantiŽle voortgang kan worden geboekt. Zo moesten bij de politie de inspanningen allereerst worden gericht op het creŽren van een vrouwvriendelijker klimaat. Daarnaast wordt het achterblijven van het percentage vrouwen veroorzaakt door de regionalisatie van de politie in 1994, aangezien deze gepaard ging met een vacaturestop.

De evaluatie van het emancipatiebeleid in 1994 heeft geleid tot de samenvoeging van de activiteiten van de LPEC en het LSP in de Stichting Politie en Emancipatie. Deze samenvoeging is eind 1995 gerealiseerd.

Eind 1996 zullen nieuwe voornemens worden gepresenteerd, gericht op het verhogen van de instroom en het bevorderen van de doorstroom en behoud van vrouwen en allochtonen bij de politie.

De uitvoering van het emancipatiebeleid bij de brandweer - en het initiatief hiertoe - ligt primair bij de gemeenten, aangezien brandweerpersoneel onder de gemeente ressorteert. De rol van Binnenlandse Zaken hierbij is faciliteren en stimuleren. In de afgelopen jaren heeft Binnenlandse Zaken daarom maatregelen getroffen om te stimuleren dat gemeenten ook daadwerkelijk een brandweeremancipatiebeleid ter hand nemen. Zo is materiaal vervaardigd dat er speciaal op is gericht om vrouwen voor

het brandweervak te interesseren. Daarnaast hebben korpsen en gemeenten een handleiding ontvangen als hulpmiddel bij het opzetten van een actie om vrouwen te werven en om de instroom van vrouwen in de brandweerorganisatie te vergemakkelijken. Om dit in de praktijk te begeleiden, wordt voorts aan gemeenten een dag advieswerk van een gespecialiseerd bureau aangeboden.

Dit advieswerk resulteert over het algemeen in een gerichte wervingsactie. Van dit aanbod wordt nog steeds gebruik gemaakt. In 1995 is voor het eerst door het ministerie een symposium georganiseerd voor brandweervrouwen. 30% van de brandweervrouwen (150 vrouwen) was hierbij aanwezig. In 1996 zal verder worden onderzocht hoe een blijvend brandweervrouwennetwerk tot stand kan worden gebracht. Het aantal brandweervrouwen is de afgelopen zes jaar verdrievoudigd. In 1990 waren dat er 144, terwijl er op 1 januari 1995 450 brandweervrouwen waren. Desondanks maken vrouwen nog maar twee procent van het totale repressieve brandweerpersoneel uit. Dat stemt niet tot tevredenheid. Het ministerie van Binnenlandse Zaken zal zich er dan ook voor blijven inzetten om de toestroom van vrouwen tot de brandweer te bevorderen.

3.4 Speerpunten

Positieve actiebeleid rijksoverheid 1991-1995

In 1990 werd als streefdoel gesteld het bereiken van 30% vrouwen in de rijksdienst aan het eind van 1995 en van 20% vrouwen in hogere functies (vanaf schaal 10). Het streefdoel van 30% vrouwen aan het eind van 1995 is gehaald (31%). Toch werkten er in de rijksdienst 863 minder vrouwen (totaal 33.121) dan aan de start van de streefperiode. Het halen van het streefdoel heeft dus niet betekend dat er mťťr vrouwen bij de rijksdienst aan de slag kwamen. Hoogstens kan gesteld worden dat vrouwen als groep door de bank genomen de afslanking van de rijksdienst goed doorstaan hebben.

Het beeld bij vrouwen in hogere functies is anders. Met 19% aan het eind van 1995 is de taakstelling goeddeels gehaald. Om dit streefcijfer te bereiken, moesten de nodige inspanningen worden verricht. Zo is bijvoorbeeld in 1995 twee maal een groot congres georganiseerd door Binnenlandse Zaken, over loopbanen voor vrouwen in hogere functies. Hoewel het streefcijfer goeddeels is gehaald, blijft het aandeel vrouwen in hogere functies relatief laag. In tegenstelling tot de situatie bij vrouwen in het algemeen, is hier wel degelijk sprake van een aanzienlijke absolute groei: van 3.545 aan het begin van 1990 tot 6.125 aan het eind van 1995.

Het vervolgbeleid positieve actie voor vrouwen, is eind 1995 afgelopen. De toetreding van vrouwen binnen de overheid en de doorstroming naar hogere functies, zal evenwel nauwlettend en blijvend door Binnenlandse Zaken gevolgd moeten worden. Nieuw beleid op dit punt, voor de periode 1996-2000, ligt nu bij de ministeries zelf.

Verbeteren van de positie van vrouwen in politiek en openbaar bestuur

De projectgroep "Vrouwen in politiek en openbaar bestuur" die de beleidsmaatregelen uit het Kabinetsstandpunt Vrouwen in Politiek en Openbaar Bestuur uitvoerde, heeft haar werkzaamheden beŽindigd. Een eindadvies zal in september aan de Tweede Kamer worden toegezonden. Binnenlandse Zaken is hiervan de trekker.

Binnenlandse Zaken nam met dit project deel aan het interdepartementale project dat gericht is op vergroting van het aandeel van vrouwen aan de politieke en maatschappelijke besluitvorming. Hierdoor werden beide speerpunten aan elkaar gekoppeld. De gelijknamige projectgroep 'vrouwen in besluitvorming' heeft onlangs haar eindadvies uitgebracht. Deze projectgroep heeft gewerkt aan vergroting van het inzicht, het creŽren van instrumenten en het bevorderen van deskundigheid. Hiermee heeft zij haar taak afgerond.

In haar advies stelt de projectgroep 'vrouwen in besluitvorming' dat het initiatief met steun van de overheid verder dient te worden verbreed. Voor het verhogen van de deelname van vrouwen in besluitvorming ziet de projectgroep drie rollen weggelegd voor de overheid: een stimulerende, een faciliterende en een voorbeeldrol. Van de departementen wordt gevraagd de aanbevelingen waar mogelijk te betrekken bij het toekomstige emancipatiebeleid.

Intern emancipatiebeleid

Het interne emancipatiebeleid van Binnenlandse Zaken is vooral gebaseerd op het positieve actiebeleid zoals neergelegd in de beleidsnotitie "Vervolgbeleid Positieve Actie voor vrouwen bij de rijksoverheid 1991-1995" d.d. 1 januari 1991 van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en de daarin genoemde streefcijfers. Het gaat om:

  • het percentage vrouwen in het personeelsbestand (stijging 1% per jaar);
  • het percentage vrouwen in schalen 10 en hoger (stijging 1,5% per jaar).

Dit beleid heeft voor Binnenlandse Zaken een vertaling gekregen in de beleidsnotitie "Positieve Actie voor Vrouwen, 1991-1995". Doelstellingen daarbij zijn:

  • het bevorderen van de instroom van vrouwen;
  • het bevorderen van de doorstroming van vrouwen naar hogere schalen;
  • het zoveel mogelijk voorkomen van de uitstroom van vrouwen en het bevorderen van herintreding van vrouwen.

Voorzieningen en instrumenten die werden gecontinueerd of nieuw zijn ingezet:

a. Afspraken met diensthoofden in de zgn. managementscontracten.

Teneinde de realisatie van streefcijfers te kunnen volgen wordt per onderdeel maandelijks en in de jaarrapportages aan het management een opgave van taakstelling en realisatie gedaan;

b. Specifieke werving en selectie.

In personeelsadvertenties worden vrouwen aangemoedigd te reageren en wordt gewezen op speciale voorzieningen. In de selectie(advies)teams zijn zo mogelijk vrouwen opgenomen. Bij gelijke geschiktheid wordt aan vrouwen de voorkeur gegeven;

c. Aandacht voor vrouwen in het Programma Personeelsontwikkeling Binnenlandse Zaken.

Bevorderen van deelname aan speciale opdrachten, stages en cursussen (vrouwen hebben hierbij voorrang);

d. Kinderopvang.

De mogelijkheden voor kinderopvang zijn jaarlijks uitgebreid om in de steeds groeiende behoefte te voorzien. de uitbreiding komt boven op het het rijksbreed verplicht overeengekomen budget;

e. Werken in deeltijd.

Elke functie bij het ministerie kan in beginsel in deeltijd worden uitgevoerd. Indien het dienstbelang zich hiertegen verzet valt een beslissing van de lijnchef na hoor- en wederhoor en is bezwaar mogelijk;

f. Seksuele intimidatie.

In de beleidsperiode 1991-1995 is opnieuw veel aandacht besteed aan het onderwerp seksuele intimidatie. Er is voorlichting gegeven over het onderwerp. Op basis van de rijksregeling over dit onderwerp, is de bestaande Binnenlandse Zaken-klachtenregeling seksuele intimidatie aangepast;

g. Mogelijkheid herintreding.

Hierover kunnen afspraken gemaakt worden met de ex-chef in een vertrekgesprek. Dit gebeurt wanneer de verwachting bestaat dat betrokkene binnen vier jaar bij het ministerie zal terugkeren;

h. Voorlichting en bijeenkomsten voor vrouwen.

Over diverse hiervoor genoemde faciliteiten en activiteiten is voorlichting gegeven in de vorm van brochures en via het personeelsblad van het ministerie. Over enkele onderwerpen (bijv. seksuele intimidatie, vrouw en loopbaan enz.) werd aan het management, personeelsfunctionarissen en de vrouwelijke medewerkers van Binnenlandse Zaken, gerichte voorlichting gegeven.

Een aantal malen per jaar worden vrouwenlunches georganiseerd, waarbij onderwerpen worden besproken die specifiek de vrouwen van Binnenlandse Zaken aangaan. Dit stimuleert vrouwen na te denken over hun werk en alle aspecten die hierbij met name voor hen een rol spelen. Ook wordt jaarlijks op 8 maart de Internationale Vrouwendag feestelijk ingeluid.

De aandacht op het ministerie voor de positie van vrouwen en voor het positieve actiebeleid zowel in de eerste periode 1987-1990 en gedurende het vervolgbeleid 1990-1995 heeft zijn uitwerking niet gemist. Belangrijke slaagfactoren daarbij waren de politieke druk, maar zeker ook de onderschrijving en stimulering van het beleid vanuit de ambtelijke top. Van het aanstellen van vrouwen in (ook hogere) leidinggevende functies is ongetwijfeld een sterke voorbeeldfunctie uitgegaan.

Het aanspreken van het management via managementcontracten en de periodieke monitoring van ontwikkelingen heeft goed gewerkt.

Mede door de inbedding van het positieve actiebeleid in het regulierepersoneelsbeleid heeft Binnenlandse Zaken resultaat kunnen boeken bij het jaarlijks realiseren van streefcijfers, met name bij de doorstroming. Op het eind van de beleidsperiode was de realisatie in vergelijking 1 januari 1991:

  1-1-1991 31-12-1995
- Aandeel vrouwen in het personeelsbestand 40,6 % 44,6 %
- Aandeel vrouwen in schaal 10 en hoger 18,1 % 28,8 %

Onder meer door het relatief grote aantal vrouwen bij Binnenlandse Zaken vormt het kinderopvangbudget inmiddels een knelpunt en is er een wachtlijst ontstaan.

Doordat vertrekgesprekken niet in alle gevallen worden gehouden, zijn er in de beleidsperiode geen expliciete herintredingsafspraken gemaakt.

Door de aandacht die van het management wordt gevraagd voor activiteiten t.b.v. andere voorkeurs- en doelgroepen (denk aan: allochtonen, gehandicapten, werkervaringsprojecten, leerlingstelsel, te herplaatsen overtollige medewerkers etc.) wordt het, zeker wanneer streefcijfers grotendeels zijn gerealiseerd, steeds moeilijker het positieve actiebeleid voor vrouwen op de agenda te krijgen. Integratie en coŲrdinatie van beleid voor voorkeurs- en doelgroepen is dan ook zeer gewenst.

3.5 Organisatie van het emancipatiebeleid

Binnenlandse Zaken kent sinds najaar 1992 een intradepartementale commissie emancipatiebeleid, de CoŲrdinatiecommissie Extern Emancipatiebeleid (CCEEB). Deze commissie is samengesteld uit deskundigen afkomstig uit alle organisatieonderdelen van Binnenlandse Zaken. Deze commissie stemt de activiteiten op het terrein van het emancipatiebeleid bij Binnenlandse Zaken op elkaar af en is tevens voorportaal voor de Interdepartementale CoŲrdinatiecommissie Emancipatiebeleid. Door het uitbrengen van een emancipatiebrief eind 1996 zal Binnenlandse Zaken een nieuwe impuls geven aan het emancipatiebeleid op de onderscheiden terreinen van Binnenlandse Zaken.

3.6 Overige inspanningen

In juli 1994 is een anti-discriminatie code ingevoerd, die tevens dient als modelcode binnen de rijksoverheid. Deze code geeft praktische gedragsregels t.a.v. het omgaan met discriminatie en ongelijke behandeling. Op basis van deze code is een klachtenprocedure gemaakt, die voorziet in de aanstelling van klachtencommissies en vertrouwenspersonen. Inmiddels is gebleken dat ook andere overheden en instanties hiervoor interesse hebben.